有一件事越来越明显：城市越来越繁华，高楼越来越多，轨道交通越来越密，商业综合体越来越亮，可很多年轻人却更强烈地感到，这座城市好像没有自己的位置。

能找到高薪工作的地方，房价常常高到凑不起首付；房价勉强能承受的老家小城，像样的就业机会又少得可怜。想奔赴理想，留不下；想退回故乡，又不甘心。于是，房价涨跌、城市归属感、背井离乡、就业焦虑和消费收缩，看起来像一堆孤立问题，实际上都连在同一套发展模式里。

这套模式的核心，是过去很长一段时间里地方发展高度依赖土地财政和土地金融。土地把财政、基建、银行、房地产、居民负债和城市公共服务紧紧捆在一起；一旦围着土地转得太久，最容易被忽略的，恰恰是人。

城市繁华背后的漂泊感

大学新生刚入校时，常常满脑子追问各种“为什么”，想法天马行空，什么都想刨根问底。等到大四准备求职、研究生临近毕业，人慢慢就变得务实，开始天天琢磨现实出路：去哪座城市，做什么工作，能不能落户，能不能买房，未来有没有孩子上学和看病的保障。

这不是年轻人突然变得功利，而是现实结构把问题推到了眼前。中国过去几十年完成了全球少见的快速城镇化。1980 年，城镇常住人口占总人口比重还不到两成；到 2019 年，这一比例已经突破六成，40 年里超过 5 亿农村人口进入城市。

成就巨大，矛盾也巨大。2019 年城镇户籍人口占比只有 44% 左右，和城镇常住人口之间差了约 16 个百分点。换句话说，有 2 亿多人常年在城市工作生活，却没有本地户口，义务教育、医疗配套、住房保障和公共福利很难完全按常住人口公平配置。

人到了城市，却未必真正成为城市的一部分。农村留守儿童、两地分居、外来务工家庭子女入学难、异地医保报销繁琐、定居门槛偏高，这些问题的根子都在这里。城镇化如果只是人口地理位置的移动，而没有公共服务和制度身份的同步接纳，就很难形成真正的扎根。

土地财政与土地金融：城市扩张的启动器

过去很多地方的快速发展，离不开土地。城市土地国有，地方政府可以把控土地一级市场，通过出让土地拿到启动资金，再用这笔钱铺开基建、修路、建园区、招商引资，进而推动工业化和城市扩张。

这套机制在早期非常有效。土地潜藏的增值空间，被转化成城市发展的本钱。地方政府用土地融资撬动基建，基建改善营商环境，企业和人口进入，房价和地价上升，财政收入增加，然后继续扩张。它像一个强力发动机，把城市化和工业化推向高速轨道。

但时间一长，依赖就会变成路径锁定。房价牵动地价，地价左右地方财政收支，财政开支又大量投向基建项目；房地产、银行信贷和地方财政越缠越紧，牵一发而动全身。

所谓土地资本化，换个通俗说法，就是把未来几十年城市增长和居民收入的一部分，提前折现到今天。地价上涨依托房价走高，房价最终由购房者承接，房贷则要靠居民长期工资收入偿还。城市扩张得到资金，普通家庭也背上了长期现金流压力。

城镇化为什么会从服务人变成围着地转

城镇化本来应该为人服务：聚集人口，创造更多收入岗位，提供更好的教育、医疗、交通和居住环境。但在土地财政主导的阶段里，发展重点容易发生偏移：地方更关心土地能不能出让、园区能不能铺开、基建能不能开工，而不是外来人口能不能真正落户、孩子能不能上学、普通人能不能负担住房。

1994 年分税制改革是一道关键分水岭。改革前，不少地方实行财政包干模式，乡镇企业遍地开花，很多农民可以就近务工，实现“离土不离乡”。改革后，乡镇企业势头回落，大规模农民工外出务工浪潮兴起，城镇化逐渐进入土地财政主导阶段。

这并不是说土地财政只有负面作用。没有这套机制，很多地方很难在短时间内完成基础设施建设，也很难快速承接产业转移。但它的副作用同样清晰：土地扩张速度远快于人口落户速度，城市忙着征地搞建设，外来人口对应的教育、医疗、住房和社保配套长期缺位。

人被吸进城市工作，却没有被城市制度充分接纳。城镇化的数量指标上去了，人的生活质量和制度归属感却没有同步提升。

房价分化的根源：人口往东部走，土地指标往别处走

房价涨跌，长期看由供需决定。住房需求直接绑定人口年龄结构和人口流向，年轻人始终是买房置业的主力军。当年轻人持续向经济发达、就业机会多的核心城市聚集，而这些城市的住宅土地供给又长期受约束时，供需失衡就会推高房价。

1998 年住房制度商品化改革后，20 年间全国平均房价整体上涨约 4.2 倍，但不同城市分化极大。2015 年棚改货币化大规模推进之前，三四线城市房价涨幅基本还能和当地居民收入增速匹配；二线城市房价已经跑赢人均收入；一线城市更夸张，北上广深在 2015 年前 10 年整体翻了两番，年均涨幅接近 13%。

根源是人口和土地供给错配。2006 到 2014 年，500 万人口以上大城市新增城区人口规模占全国城市新增总人口近四成，对应新增居住用地却只占全国增量约两成。小城市则反过来，土地投放增速远超本地人口增长。

分区域看，东部人口增速明显高于建设用地增速，住房供需紧张；东北、中西部不少地区建设用地指标投放规模又高于当地人口吸纳能力。过去建设用地指标由中央统筹分配到各省，再由省内逐级下发，指标不能跨省自由流转。即使东部人口涌入、住房紧张，也很难直接调用中西部闲置的用地指标。

2003 年以后，为配合西部大开发，国家建设用地指标适度向中西部中小城市倾斜。到 2014 年，中西部新增供地占全国比重从不足三成升至六成左右。但人口流动方向没有因此改变，年轻人仍然用脚投票，继续流向东部发达地区。结果是，人口流入地土地不够用，人口流出地土地大量闲置，区域房价差距被越拉越大。

住房自有率上升以后，房价就不再只是市场问题

全民普遍拥有自有住房，在西方国家也是近代才逐渐形成的现象。二战之前，欧美民众大量租房居住。1900 到 1940 年，美国住房自有率长期徘徊在 45% 左右；二战后才快速上升，2008 年次贷危机前夕一度达到 68% 左右。

国内早些年也没有普遍买房焦虑。农村家家户户有宅基地，城镇职工可以分配单位福利房。全社会围绕房价、学区、首付、贷款和买房焦虑展开讨论，主要是近二三十年的事。

住房自有率上升会带来两个变化。第一，民众对房产的定位发生彻底转变。租房者只把房子当落脚住处，有房家庭则把房产视为最核心的家庭资产。第二，有房群体规模扩大后，所有人都会抵触房价下跌。还没买房的年轻人害怕踏空，担心永远买不起；已经买房的家庭害怕资产缩水，担心财富受损。

于是，房价问题慢慢变成敏感的社会议题。美国房地产市场长期和政党选举深度绑定，就是典型样本。七八十年代以后，美国贫富分化逐渐凸显，教育改革、税制优化等深层调整阻力大、见效慢，相比之下，放宽房贷门槛帮助低收入群体贷款买房，既能给普通人“美国梦”的心理位置，又能推高房价、增加有房家庭账面财富，还能顺带拉动消费和就业。

这种做法看起来一举多得，最后却埋下泡沫。美国次贷危机前，房贷约束持续放松，市场甚至出现零首付购房，投机炒房风气泛滥。2002 到 2007 年，美国房价整体上涨接近 60%；泡沫破裂后，从高点回落约 27%，直到 2016 年才勉强回到 10 年前水平。

房贷、消费和汽车：居民债务怎样挤压日常生活

房地产被称为经济周期之母，原因很简单：银行依靠住房按揭持续创造购买力，但城市土地无法无限新增。信贷扩张和土地稀缺一结合，就容易催生房地产泡沫；泡沫破裂后，又会引发下行调整。

2008 年之后 10 年，国内房价迎来一轮快速上行，居民部门债务规模翻了三倍以上。2018 年末，居民债务占 GDP 比重大约 54%，低于美国，但已经接近德国、日本水平。拆分债务结构，房贷占居民总负债约 53%，各类消费贷款约 24%。

这个统计还可能低估真实压力。有人通过套现消费贷凑购房首付，民间借贷又有一部分在统计体系之外。单纯用 GDP 衡量债务占比也容易产生偏差，因为居民债务最终要靠实际工资收入偿还。

2019 年央行针对 3 万多户城镇家庭开展调查，结果显示接近六成家庭背负负债，平均债务收入比达到 1.6，也就是家庭总负债相当于全家不吃不喝攒一年多的总收入。其中房贷占家庭总负债约 76%。再看家庭资产结构，城镇居民总资产七成左右集中在房产；美国居民财富配置则有七成以上投向股票、基金等金融资产。这解释了为什么国内政策高度重视楼市稳定，而美国宏观调控更关注股市波动。

居民负债压力会直接挤压消费。汽车是除房产之外规模最大的消费品之一，消费弹性强。收入宽裕时，人们愿意换新车、买高配；手头紧张时，首先削减购车计划。近年来，不少家庭被房贷捆住现金流，对未来收入预期变谨慎，购车需求自然走弱。

房价上涨还会拉大财富差距。2019 年国内最富有的 10% 家庭掌握全社会约 49% 总财富，收入底部 40% 人群财富占比只有约 8%。房价高的地区，家庭资产账面值显著高于低房价地区；同一城市内部，房产区位差异也会放大财富差距。

这种财富差距又会催生跟风借贷和超前消费。2015 年之后，信用卡、花呗、白条等消费信贷快速扩张，部分低收入家庭储蓄停滞甚至持续入不敷出。借来的钱如果主要用于日常消费，不能转化为增收资产，债务窟窿只会越滚越大。

为什么不会简单复刻美国次贷危机

居民债务和房地产风险不能忽视，但国内也很难简单复刻美国那种全面爆发的金融危机。

第一，国内购房首付门槛普遍较高，通常需要三成左右首付。只有当房价跌幅超过较大区间时，购房者才会大规模主动断供。2018 年末，个人房贷不良率只有约 0.3%，银行按揭风控整体仍然较稳。

第二，住房按揭证券化比例较低，贷款不会像美国危机前那样被层层打包、衍生、跨市场扩散，风险很难通过复杂金融产品被成倍放大。

第三，资本账户存在合理管控，外资大规模炒作国内楼市的渠道有限。美国那种“房价下跌、集中断供、衍生品崩盘”的连锁传导链条，在国内基本难以完整成型。

但这并不意味着可以高枕无忧。化解房地产相关债务风险，不能只靠简单压制房价涨幅。根本办法仍然是稳步提高居民收入，尤其是拓宽中低收入群体增收渠道，让居民收入和住房支出重新匹配。

真正的均衡不是各地一样大，而是人均收入趋同

2017 年，十九大重新定义我国社会主要矛盾，调整为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这是 1981 年之后主要矛盾表述的首次调整，释放出政策导向转向的明确信号。

过去 40 年，国内收入差距持续拉大。与发达国家相比，中国的差距主要体现在城乡和区域两个维度：城镇居民平均收入大约是农村居民的 2.7 倍，北京、上海人均收入约是贵州、甘肃等省份的 3.5 倍。

这类差距的形成，和人口自由流动仍存在约束直接相关。低收入群体最直接的增收方式，是前往发达城市，从事快递、家政、餐饮、维修、保洁等服务业工作。如果人口被束缚在乡村和经济薄弱地区，收入差距与区域发展不均衡就会慢慢固化。

放开人口自由流动以后，区域均衡发展不意味着每个地方经济总量一样大。美国各州经济体量差异很大，但人口占比和经济体量基本匹配。加州 GDP 占全美约 15%，人口占比也大致相近。各州经济有大有小，但人均收入差距相对有限，民众定居在哪个州，平均生活水平差别没有那么悬殊。

国内则不同。广东、江苏、北京、上海等经济强省强市，经济总量占全国比重明显高于本地常住人口占比，更少的人分配更大的经济蛋糕，居民收入自然更高。许多中西部省份人口基础大，经济体量偏弱，人均收入被摊薄。

合理的发展目标，不是强求全国所有城市都达到上海水平，也不是在内陆复制一个长三角。全球经济本来就长期呈现集聚发展趋势，这是市场自发形成的结果。真正应该追求的，是人均层面的均衡：让人可以顺畅流向收入回报更高的地方，让公共服务和土地供给跟着人口走。

劳动力自由流动，是中低收入者最直接的增收通道

一个人的收入水平，很大程度受所处区位环境影响。目前国内仍有相当比例人口生活在农村，但农业增加值占 GDP 比重远低于人口占比。大量人口分摊相对有限的农业产出，农民收入自然很难拉高。

鼓励农村人口进城，尤其是向大城市和产业集聚区流动，很有必要。城市市场规模大、分工细化，哪怕门槛不高的服务业，人均产出和收入也会比乡村高出一截。同样是做早餐生意，城市里一个小摊位可能就能支撑一家人开支，运营得当还能做成连锁门店；在农村，家家户户自己做饭，类似市场化需求很有限。

外卖、快递、保洁、上门家政、餐饮服务、城市维修，这些岗位都依托人口集聚才会产生大量就业。很多人瞧不上“低端服务业”，但恰恰是这些平价便民服务撑起城市运转效率，也保障高端从业者的日常生活品质。一旦便民服务成本大幅上涨，城市生活开支全面走高，高薪行业人才也会因生活压力向外流失。

依靠行政命令硬性划定城市人口上限，很少有成功案例。常见结果是，流入型城市规划人口预留不足，学位、医院、交通和住房配套紧张；人口流出城市规划规模过于超前，土地和基建闲置。人口自由流动本身有调节属性，如果生活压力超出承受范围，外来人口自然会主动选择离开。正确思路是加大配套供给，而不是堵住人口流入需求。

外来务工人员不是单纯瓜分本地公共福利，他们一边使用城市资源，一边创造税收、填补劳动力缺口。以上海为例，本地户籍老龄化程度偏高，如果没有持续涌入的年轻劳动力，养老金收支和养老配套服务都会面临更大压力。

农村集体建设用地、地票与宅基地改革

住房问题破解难度更大。大城市本身土地紧张，又受建设用地指标束缚，住宅供给很难快速扩容。如果建设用地指标可以跟着人口流动调整，人口流出地区指标适度缩减，人口流入城市增加投放，住房供需矛盾就能得到缓解。

推动土地流转改革，第一步是盘活农村集体建设用地。国内城市土地归国家所有，流转交易机制成熟；农村土地归村集体所有，流转约束更多。北京集体建设用地占城区土地相当比例，但开发强度、容积率远低于国有出让土地，土地价值没有充分释放；上海也存在类似情况。

早在 2008 年，相关文件就提出逐步搭建城乡统一建设用地市场，但受制于地方利益格局，推进速度并不快。地方政府长期习惯通过征地和城市外沿扩张来发展。

2015 年，全国挑选 33 个县市试点农村“三块地”改革。其中，重庆地票制度很有代表性。农民进城定居后，把闲置宅基地复垦成耕地，折算成对应建设用地指标，放到交易所公开交易。一亩地票成交均价约 20 万元，扣除成本后，农户到手收益约 30 万元，这笔钱可以作为进城买房安家的启动资金。这套模式相当于变相增加重庆住宅土地供给，当地房价长期走势也相对平稳。

2017 年，政策允许超大、特大城市利用集体建设用地建设保障性租赁住房，开始打破地方垄断住宅用地供应的固有模式。2019 年土地管理法修订，从法律层面明确集体经营性建设用地可以直接入市交易，实现同地段、同权属、同价格，撕开了土地垄断的口子。

宅基地体量占农村集体建设用地很大部分，改革推进更谨慎。2019 年新版土地管理法只做原则性表述，支持农户自愿有偿退出宅基地，鼓励盘活闲置农房资源。2020 年开启新一轮试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革。改革底线很清晰：土地公有制性质不变，守住耕地红线，保障农民切身利益不受损害。

户籍、教育、医疗和住房必须跟着常住人口走

以人为核心的城镇化配套改革已经在推进。2013 年明确城镇化以人为本的发展核心；2014 年全面启动户籍制度改革，取消农业户口和非农业户口二元划分，提出按照常住人口规模规划公共服务；2016 年落地人地挂钩政策，建设用地指标和落户人口数量挂钩匹配。

2019 年政策进一步明确，常住人口 100 万到 300 万城市全面取消落户限制，300 万到 500 万城区人口城市适度放宽落户条件，超大城市、特大城市精简积分落户条款，部分城市放开租房落户通道。2020 年 4 月之后，南昌、昆明、济南等多个省会城市陆续推出零门槛落户政策。

问题在于，若干特大、超大城市落户门槛依旧偏高，人才引进政策大多面向高学历群体，对普通务工人员包容性不强。可真正支撑城市日常运转的，恰恰包括大量普通劳动者。

商品和服务早已实现市场化自由流通，土地和劳动力这类生产要素也会被持续倒逼走向更顺畅的市场化配置。农产品可以跨区域售卖，劳动力可以跨城务工，农村土地使用权也应该具备更顺畅的流转渠道。人为设置行政壁垒，割裂人和土地的匹配效率，长期走不通。

城镇化的本质，终究是人的城镇化，不是简单圈地造城。缩小区域差距、帮扶低收入群体增收，核心是打通人口流动通道，让普通人带着自身人力资本去往收入回报更高的城市打拼，同时盘活农村土地流转渠道，让农户手里的土地资产真正变现，具备流通价值。

增长放缓后，贫富差距会变得更刺眼

城镇化快速推进和经济高速增长的阶段，贫富分化同步显现。这个问题要从三个角度看。

第一，中国数亿人口顺利脱贫，直接压低了全球整体不平等程度。按照每天 1.9 美元的极端贫困标准，1981 年全球极端贫困人口约 19 亿，2015 年回落至约 7 亿。剔除中国减贫人口后，这段时间全球减贫规模不足 3 亿。可以说，过去几十年全球减贫成绩单很大程度依靠中国贡献。

第二，高速增长周期里，即便收入差距拉大，底层群体收入也在同步上涨，社会矛盾相对缓和。过去 30 年，城乡居民剔除通胀后的实际收入，不管低收入、中等收入还是高收入群体，涨幅普遍达到 6 到 13 倍。经济增长未必自动抹平收入差距，却能弱化贫富代际固化，因为一代人收入可以远超父辈，普通人依靠自身打拼就有机会实现阶层跃升。

第三，当经济增速放缓，新增机会变少，社会对收入分化的包容度会下降。经济学里的“隧道效应”可以解释这种心理：堵车时，隔壁车道缓慢挪动，哪怕自己原地不动，人也能沉住气等待；如果自己的车道彻底堵死，旁边车道顺畅通行，人就容易心态失衡。收入分配也是同理。

改革开放打破过去平均主义分配模式，国内基尼系数从上世纪 80 年代初约 0.3 上行至 0.47 区间。2019 年数据显示，收入排名前 20% 群体拿走全社会约 48% 总收入，收入末位 20% 人群仅分得约 4%。如果经济蛋糕继续快速做大，底层收入同步改善，人们更容易接受差距；当增长放缓、机会减少，差距就会变得刺眼。

库兹涅茨曲线提出收入差距会随着经济发展先扩大后缩小，但这只是欧美部分国家的阶段性特征。拉长历史周期看，贫富差距始终起伏波动，并不存在自动收敛的内在规律。所谓先富带动后富，不能只依靠市场自发调节，必须搭配有针对性的政策干预。任由不平等持续拉大，日积月累产生的社会成本，最后会沉重到难以承担。

三段城镇化：从乡镇企业到土地扩张，再到以人为本

梳理国内城镇化发展脉络，大致可以分为三个阶段。

第一阶段是 1994 年分税制改革之前，也是乡镇企业主导阶段。农民就近务工、离土不离乡，工业化扩散到许多县域和乡镇，人口未必大规模跨区域迁徙。

第二阶段是 1994 年之后。分税制催生大规模农民工外流，土地财政和土地金融成为城市扩张的重要抓手。土地扩张速度远超人口落户速度，城市忙着征地、卖地、搞建设，外来人口对应的教育、医疗、住房和公共服务长期缺位。

第三阶段是十八大之后。城镇化重心逐步调整，从单纯扩张土地规模，转向围绕人的需求补齐短板。户籍制度改革、常住人口公共服务、人地挂钩、集体建设用地入市、保障性租赁住房、宅基地改革和要素市场化配置，都是这条主线上的组成部分。

三个阶段背后的统一驱动力，始终是工业化进程。早期依托遍地开花的乡镇企业，后来依靠加入全球产业分工后沿海制造业集聚扩张，现阶段产业升级推进，高端制造和现代服务业持续向大城市集中，继续吸纳新增劳动力。

新一代进城务工人员已经很难退回农村生活，安家落户、融入城市的诉求越来越强烈。未来城镇化必须牢牢抓住以人为本，补齐住房、教育、医疗多年欠下的公共服务短板。

城镇化的终点不是圈地造城，而是让人真正扎根

回到开头的问题：为什么城市越来越繁华，普通人却越来越不敢花钱，越来越没有归属感？答案并不只在个人努力，也不只在短期经济周期，而在过去发展模式留下的结构性错配里。

土地财政和土地金融曾经推动城市高速扩张，也把房价、地价、财政、银行和居民收入绑在一起。人口持续流向高收入城市，土地和公共服务供给却没有充分跟上。房价上涨扩大居民负债，居民负债挤压消费，区域收入差距又让年轻人不得不继续向大城市聚集。

真正的出路，不是倒退回计划经济，也不是简单压低城市人口，更不是让普通人独自承受房价和债务压力。关键在于让土地、劳动力、公共服务和产业机会重新匹配：人口去哪里，建设用地和住房供给就要尽量跟到哪里；人在哪里工作生活，教育、医疗、社保和落户安排就要逐步覆盖到哪里；农村土地资产也要在保护农民权益和耕地红线的前提下，获得更顺畅的流通价值。

2020 年出台的要素市场化配置改革意见，核心思路就是地尽其力、人尽其才，发挥市场配置资源的主导作用，破除要素自由流动的各类壁垒。

城镇化不是为了建更多楼、卖更多地、做更漂亮的城市天际线。城镇化的终点，是让普通人能够在有工作机会的地方安家，在创造价值的地方享受公共服务，在城市里不只是打工和还贷，而是真正生活、扎根、成长。

在整个发展过程中，地方政府和普通居民都已经积累了不少债务，逐渐演变成宏观层面不可忽视的潜在风险。下一步真正关键的议题，是如何稳妥有序去杠杆，防范化解系统性风险，同时不让普通人的生活继续被债务和房价过度挤压。